Costas del Procedimiento Económico-Administrativo: El Tribunal Supremo declara Nulo El Art. 51.2 Del Real Decreto 520/2005, Conforme a su redacción por Real Decreto 1073/2017

El Tribunal Supremo ha dictado Sentencia de 3 de junio de 2019 en Recurso Contencioso-administrativo declarando la nulidad del art. 51.2 del Real Decreto 520/2005, conforme a su redacción por real decreto 1073/2017, precepto que regulaba las costas en las reclamaciones económico-administrativas.

Dicha sentencia tiene una gran relevancia jurídica, como veremos, aunque sus efectos prácticos se verán limitados por razón de la regla general en materia de condena en costas en los procedimientos administrativos, incluyendo las reclamaciones económico-administrativas, de ser procedimientos gratuitos, que no conllevan gastos procesales o de tramitación. La excepción a esta regla es la condena en costas cuando se aprecie por el órgano que resuelva la reclamación, que existe temeridad en la actuación del interesado, lo que se produce en caso de litigar con manifiesta carencia de fundamento o mala fe.

El Apartado 2 declarado nulo tenía la siguiente redacción: “Cuando se imponga el pago de las costas, estas se cuantificarán en un porcentaje del 2 por ciento de la cuantía de la reclamación, con un mínimo de 150 euros para las reclamaciones o recursos resueltos por órgano unipersonal, y de 500 euros para los que se resuelvan por órgano colegiado. En caso de reclamaciones de cuantía indeterminada, las costas se cuantificarán en las cuantías mínimas referidas. Estas cuantías podrán actualizarse por orden ministerial”.

Recordemos que el Apartado 2 del Art. 51 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, lo que pretende regular es el contenido de las costas, lisa y llanamente, esto es, no regula los supuestos en los que cabe apreciar o no una conducta temeraria que justifique su imposición, sino los elementos en los que hay que basar su valoración, una vez que se hayan impuesto, el coste efectivo del concreto procedimiento en que se imponen.

Los términos del debate se centran en determinar cual es la naturaleza jurídica de las costas reguladas en el precepto impugnado, si en realidad son tasas, o prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, “cuasisanciones”, o prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario.

La decisión del Tribunal Supremo comienza con un severo reproche al legislador, señaladamente al legislador en materia fiscal, pues en el fondo le está atribuyendo la responsabilidad del conflicto por su desdén a la obligación de legislar respetando el principio de seguridad jurídica, dejación en suma, de su obligación de respetar los principios y valores constitucionales.

Transcribimos literalmente el razonamiento del Tribunal Supremo para que el lector juzgue por sí mismo si se trata de una admonición cariñosa o una durísima denuncia a la actitud del legislador en el ejercicio de sus funciones constitucionales de producción normativa:

Antes de iniciar el análisis de este artículo en los términos propuestos por las partes, no está de más hacer las siguientes consideraciones.

Unos de los principios básicos de nuestro ordenamiento jurídico es el de seguridad jurídica. La STC 27/1981, lo describe como “suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, pero que, si se agotara en la adición de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente. La seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad”, refiriéndose el propio Tribunal Constitucional en su sentencia 46/1990 al mismo como “la exigencia del artículo 9.3 relativa al principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas (…).

Cabe observar en la elaboración normativa, con habitualidad, la utilización de conceptos y categorías perfectamente definidos y delimitados por la ciencia jurídica tributaria, que en su desarrollo en el texto normativo delimitan contornos que se alejan del concepto o categoría enunciado para terminar definiendo o mostrando una figura fiscal distinta.
A continuación, el Tribunal Supremo, devuelve el conflicto de conceptos jurídicos entre las partes que subyace a la impugnación de la norma “dudosa” a su verdadera naturaleza jurídica:

El art. 245.5 de la LGT no ofrece lugar a duda, regula y habla expresamente de ” las costas del procedimiento”; concepto que se encuentra definido jurídicamente, y que se distingue de otras figuras y conceptos, aún cuando pudieran resultar indefinidos alguno de los elementos que lo componen -en esta línea cabe encuadrar al art. 214 de la LEC que distingue entre los diversos elementos que componen las costas a diferencia de lo que constituyen los gastos, cosa que no se hace en el expresado artº 245-. (…)

Siendo ello así, lo que llama poderosamente la atención, y nos pone sobre aviso, es que el grueso de la polémica suscitada entre las partes se centre en descubrir la naturaleza jurídica que esconde el concepto legal de “las costas del procedimiento”. Discuten las partes sobre si se trata de una tasa, una medida sancionadora o cuasi sancionadora disuasoria, una prestación patrimonial de carácter público no tributario, e incluso de un recargo; lo cual resulta a todas luces superfluo, pues el concepto de “costas procedimentales” es un concepto jurídico determinado, identificado por la concurrencia de los elementos que lo identifican, aún cuando resulten indefinidos algunos de los mismos. Las costas del procedimiento -sin perjuicio de que su configuración normativa contenga dentro del conjunto de gastos unos u otros elementos, lo que en este caso se antoja especialmente conveniente de identificar, puesto que se parte del presupuesto de que el procedimiento económico administrativo es gratuito-, son sólo eso costas del procedimiento, ni son tasas, ni medidas sancionadoras, ni prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario.

Sucede, sin embargo, que la modificación del art. 51.2 del Real Decreto 520/2005, introducida por el Real Decreto 1073/2017, en tanto cuantifica el importe de forma general y abstracta desvinculándolo del concreto procedimiento en el que se produce los gastos a sufragar y prescindiendo de estos, en tanto que se desconecta de los costes del concreto procedimiento, le hace perder su verdadera naturaleza, pues ya no podemos estar hablando de costas del procedimiento, sino, dependiendo de la perspectiva desde la que nos aproximemos, tal y como hacen las partes al examinar el art. 51.2, cabe identificarlas como tasa, como medida sancionadora o como prestación patrimonial de carácter público no tributario, y de ser alguna de estas figuras lo que es evidente es que no pueden ser costas del procedimiento. Es la propia parte recurrida la que en definitiva viene a negar a las costas del procedimiento su condición de tal, y aboga porque se considere que los arts. 245 de la Ley y 51.2 del Reglamento establecen una prestación patrimonial de carácter público no tributario.

Lo cual debe llevarnos estimar la pretensión de la parte recurrente en este punto y declarar la nulidad del art. 51.2 del Real Decreto 520/2005 , modificado por Real Decreto 1073/2017.

Decíamos al principio de este artículo que la sentencia comentada tiene gran relevancia jurídica pero limitados efectos en cuanto a las consecuencias del precepto reglamentario que anula.

Las consecuencias prácticas serán limitadas e el tiempo, porque la regla general es que el procedimiento de reclamación económico-administrativa es gratuito, esto es, no tiene costas, y en los limitados casos en los que pueda efectuarse por el órgano encargado de resolver la reclamación una declaración de temeridad que justifique su imposición, nada impide al legislador volver a redactar un Apartado 2 del art. 51 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, que regule las costas atendiendo al coste efectivo del concreto procedimiento de que se trate.

La relevancia jurídica sin embargo es muy grande: el reproche de fondo efectuado por el Tribunal Supremo al legislador es ante todo el haber atentado contra el principio constitucional de seguridad jurídica, art. 9.3 de la Constitución Española, y existen numerosos casos análogos al analizado en los que la norma aplicable infringe o lesiona este principio creando confusión y dudas interpretativas, y hasta dudas sobre cuál sea la norma realmente aplicable o vigente.

Esta sentencia es una importante herramienta para los operadores jurídicos en la argumentación y defensa de los intereses legítimos de la sociedad civil, y nos felicitamos de ello.


Escrito por Luis Gutiérrez-Maturana del Santo, Socio de Adarve